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Il Diritto di accesso in sola visione è gratuito

 

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Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – ordinanza 14 aprile 2015 n. 1900

N. 01900/2015 REG.PROV.COLL.

N. 05966/2014 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente
ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 5966 del 2014, proposto da:

…, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giorgio Carta e Giovanni Carta, e presso il loro studio elettivamente domiciliati in Roma, al viale Parioli n. 55, per mandato a margine dell’appello;

contro
Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliato per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti di
…, intimato non costituito;
per la riforma
dell’ordinanza collegiale del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I bis, n. 5484 del 23 maggio 2014, resa tra le parti, recante il rigetto dell’istanza proposta ai sensi dell’art. 116 comma 2 c.p.a., con cui è stato chiesto l’accertamento del diritto di accesso, nella forma dell’esame e visione, ai documenti caratteristici relativi ai sottufficiali meglio graduati in giudizio di avanzamento a scelta al grado superiore relativa ad esaminare la documentazione richiesta, senza dover provvedere al preventivo pagamento dei «diritti di ricerca e visura», previo annullamento delle note con le quali è stato significata la richiesta medesima, nonché ove occorra della circolare n. 403/7-1-2009 del 3 agosto 2013, del Capo di Stato maggiore – V Reparto del Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, per la parte in cui stabilisce che «l’interessato dovrà corrispondere il rimborso dei diritti di ricerca e visura, quantificati in relazione numero dei documenti resi disponibili», con compensazione delle spese

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2015 il Cons. Leonardo Spagnoletti e preso atto che nessuno è comparso;

Ritenuto che:
– Filippo Mattia, brigadiere capo dell’Arma dei Carabinieri ha partecipato alla procedura di avanzamento a scelta per il personale del ruolo degli ispettori e sovrintendenti, aliquota al 31 dicembre 2010, collocandosi come idoneo al 338° posto in graduatoria su n. 637 unità, con punti 19,50, in posizione non utile alla promozione al grado superiore;
– l’interessato ha proposto ricorso in primo grado dinanzi al T.A.R. per il Lazio, pendente con il n.r. 1081/2012, impugnando gli atti della procedura di avanzamento, con riserva di motivi aggiunti, chiedendo l’accesso agli atti del procedimento, consentito dapprima con riferimento ai soli verbali della commissione di avanzamento, e quindi riconosciuto, con sentenza di questa Sezione n. 428 del 24 gennaio 2013, di rigetto dell’appello proposto dall’Autorità Statale e di conferma della sentenza del T.A.R. Lazio, Sede di Roma, Sezione I bis, 19 luglio 2012, n. 6659, con riguardo a tutta la documentazione relativa ai candidati posti immediatamente prima del Mattia nella graduatoria;
– proposto ricorso per l’ottemperanza della sentenza da ultimo citata, con nota dell’8 agosto 2013 della Direzione generale per il personale militare del Ministero della Difesa è stato disposto di “…consentire l’accesso alla documentazione matricolare e caratteristica dei militari inclusi nell’aliquota del 31 dicembre 2010, 1^ valutazione, che precedono il Mattia in graduatoria”;
– con distinte note del Nucleo relazioni con il pubblico dello Stato Maggiore del Comando Legione Carabinieri Sicilia, indirizzate all’interessato, dato atto della disponibilità ai fini dell’accesso dei libretti personali e dello stato di servizio dei sottufficiali collocati in posizione potiore di graduatoria, è stato significato che egli “dovrà corrispondere il rimborso dei ‘diritti di ricerca e visura’ quantificati in relazione al numero dei documenti resi disponibili e nella misura di € 0.50 (in ragione di € 0.50 ogni quattro pagine/facciate o frazione) in marche da bollo di corrispondente valore da consegnare all’atto dell’esercizio del diritto di accesso” (con indicazione del costo unitario complessivo per ciascuno dei sottufficiali nominativamente indicati);
- con istanza notificata, proposta ai sensi dell’art. 116 comma 2 c.p.a. è stato chiesto l’accertamento del diritto di accesso, nella forma dell’esame e visione, ai predetti documenti senza dover provvedere al preventivo pagamento dei «diritti di ricerca e visura», previo annullamento delle note suindicate, e ove necessario della circolare n. 403/7-1-2009 del 3 agosto 2013, del Capo di Stato maggiore – V Reparto del Comando generale dell’Arma dei Carabinieri, per la parte in cui stabilisce che «l’interessato dovrà corrispondere il rimborso dei diritti di ricerca e visura, quantificati in relazione numero dei documenti resi disponibili»;
– con ordinanza collegiale n. 5484 del 23 maggio 2014, il T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I bis ha rigettato l’istanza sul rilievo che:
– “…l’art. 25, comma 1, della legge n. 241/90 deve essere inteso nel senso che i diritti di ricerca e visura possono essere applicati sia nel caso di estrazioni di copie, sia nel caso di semplice esame della documentazione, comportando entrambe la medesima attività per l’amministrazione interessata (cfr. TAR Brescia, sez. II, n. 1187/2012)”;
– “…peraltro, che nel caso di specie tale attività di ostensione risulta particolarmente complessa in quanto riguardante 337 candidati, ciascuno con una copiosa documentazione di servizio”;
– con appello notificato il 28-30 giugno 2014 e depositato l’11 luglio 2014, il Mattia ha impugnato la predetta ordinanza, deducendo in sintesi, senza rubricazione dei motivi, le seguenti censure:
I. erronea applicazione dell’art. 25 comma 1 della legge n. 241/1990, che consente di richiedere e esigere il pagamento dei diritti di ricerca e visura solo nell’ipotesi di accesso mediante estrazione di copia e non anche per la sola visione della documentazione, posto che è disposto in modo testuale che “l’esame dei documenti è gratuito”;
II. violazione dell’art. 12 disp.prel.cod.civ. che enuncia quale canone ermeneutico fondamentale il criterio letterale, non potendo consentirsi che, a cospetto di un significato inequivoco di una disposizione, soccorra il criterio secondario e integrativo della supposta intentio legis;
III. esigibilità dei diritti di ricerca e visura per i soli documenti di cui sia richiesta l’estrazione di copia;
IV. illegittimità della circolare gravata per contrasto col chiaro disposto dell’art. 25 comma 1 della legge n. 241/1990;
V. erroneità del richiamo alla (sola) sentenza del T.A.R. Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Sez. I, n. 1187/2012, laddove altra sentenza dello stesso T.A.R. 5 ottobre 2004, n. 1150 nonché una decisione del Consiglio di Stato (Sez. V, 25 ottobre 1999, n. 1709) ribadiscono la gratuità dell’esame.
VI contrasto della sentenza impugnata coi principi generali in materia di accesso poiché l’imposizione del pagamento di diritti di ricerca e visura anche per il solo esame dei documenti implica costi gravosi che incidono in senso negativo sull’esercizio del diritto di accesso, nella specie peraltro finalizzato alla tutela giurisdizionale nell’ambito del giudizio amministrativo pendente;
– costituitesi in giudizio, le Autorità statali appellate, con memoria difensiva depositata il 24 gennaio 2015 hanno dedotto, a loro volta, l’infondatezza dell’appello, rilevando, in sintesi, la correttezza dell’ordinanza gravata e della sentenza del T.A.R. Brescia in essa richiamata posto che l’attività propedeutica all’accesso, relativa alla ricerca, selezione e messa a disposizione della documentazione, comporta oneri per l’amministrazione, che deve dedicarvi personale e uffici, onde la richiesta di diritti di ricerca e visura, quale compartecipazione forfetizzata a tali costi, non contrasta con il principio di gratuità dell’esame dei documenti;
– nella camera di consiglio del 17 febbraio 2015 l’appello è stato discusso e riservato per la decisione;
Considerato che:
– quanto alla forma del provvedimento giurisdizionale, correttamente il giudice amministrativo capitolino ha provveduto sull’istanza ex art. 116 comma 2 (accesso infragiurisdizionale) con ordinanza collegiale, non avendo ritenuto, a ragione, di poterla decide con sentenza definitoria del giudizio principale d’impugnazione degli atti relativi all’avanzamento; e nella stessa forma deve provvedere questo Collegio ai sensi dell’art. 116 comma 5;
– nel merito l’appello in epigrafe è fondato, onde, in riforma dell’ordinanza impugnata, deve essere accolta l’istanza, intesa a conseguire l’accesso nella forma della visione senza il pagamento dei diritti di ricerca e visura;
– com’è noto l’art. 25 comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone testualmente che:
“Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”;
– la disposizione, pur non brillando sotto il profilo sintattico -posto l’inciso, in funzione della costruzione della frase (“Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, “) avrebbe richiesto l’uso della preposizione articolata “dei” (diritti di ricerca e visura) e non già dell’articolo determinativo “i”- è affatto chiara nel sancire l’assoluta gratuità dell’esame dei documenti, e d’altro canto l’inciso “nonché i diritti di ricerca e visura” è contenuto nella suddetta proposizione, separata dall’altra, relativa all’esame dei documenti, da un segno d’interpunzione, un punto, che non consente di riferirne all’altra il contenuto;
- a cospetto di un tenore letterale siffatto e privo di ogni equivocità non è consentito, con una operazione ermeneutica che si risolve in effetti in una vera e propria integrazione eterotestuale, tale da legare alla prima proposizione (“L’esame dei documenti è gratuito”) una porzione della seconda (“…nonché i diritti di ricerca e di visura”), sostenere che sia legittima la richiesta, anche per il solo esame della documentazione, dei c.d. diritti di ricerca e visura; e ciò sia in relazione alle regole generali dell’interpretazione invocate dall’appellante di cui all’art. 12 delle disp.prel.cod.civ., dovendosi attribuire all’enunciato normativo anzitutto il senso “…fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse”, e quindi potendo soccorrere l’intentio legis solo se e in quanto essa sia del tutto chiara e inequivoca e possa dunque convalidare l’interpretazione letterale, non anche quando, come nella specie, essa sia soltanto “supposta”, e invero ricostruita in una chiave per così dire funzionalista che finisce per vanificare l’affermazione della gratuità dell’esame documentale, ponendo a carico del soggetto che esercita l’accesso un costo, quale che ne sia la modalità di determinazione;
– né può giovare il richiamo alla sentenza del giudice amministrativo lombardo (T.A.R. Brescia, 25 giugno 2012, n. 1187), cui pure rinvia l’ordinanza appellata, che si spinge alla determinazione di una misura forfetizzata dei diritti di ricerca e visura, e quindi oltre i limiti esterni della giurisdizione amministrativa;
– sotto altro profilo, peraltro, è evidente che l’Amministrazione deve comunque sostenere, quali costi generali, il cui finanziamento ricade sulla fiscalità generale, le spese relative alla predisposizione di uffici e personale dedicati, tra l’altro, al riscontro delle istanze di accesso -e infatti non casualmente le note gravate provengono dall’Ufficio relazioni col pubblico del Comando territoriale regionale dell’Arma-, e non può pretendere di ripartirli pro-quota, nemmeno in forma forfetizzata, sui soggetti che esercitano l’accesso nella sola forma della visione, potendo, al limite esigere i diritti di ricerca e visura per i soli documenti di cui sia richiesta l’estrazione di copia;
- una diversa opzione ermeneutica, in contrasto con la chiara lettera della disposizione, con i principi generali sull’interpretazione, con l’esigenza di non rendere gravoso l’esercizio del diritto di accesso nella forma della visione, di cui la legge stabilisce l’assoluta gratuità, finirebbe per comprimere in modo del tutto irragionevole e senza alcuna base normativa il diritto di accesso e in definitiva lo stesso esercizio di difesa giurisdizionale cui l’accesso sia finalizzato, onde non sarebbe comunque sostenibile in una chiave costituzionalmente orientata;
– peraltro la circolare impugnata in via tuzioristica ed eventuale, a sua volta, non contiene alcuna chiara indicazione nel senso che i diritti di ricerca e visura siano dovuti anche nel caso del semplice esame documentale, e ove interpretabile nondimeno in tal senso risulta illegittima per le ragioni testé enunciate;
- in definitiva i diritti di ricerca e visura potranno essere richiesti soltanto per i documenti per i quali sia richiesta, dopo il loro esame, l’estrazione di copia;
In conclusione, l’appello in epigrafe deve essere accolto, onde in riforma dell’ordinanza impugnata, deve essere accolta l’istanza, nel senso che i diritti di ricerca e visura non sono dovuti per l’esame dei documenti, sebbene soltanto per i documenti per i quali, dopo l’esame, sia richiesta l’estrazione di copia.
La novità della questione esegetica affrontata giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) così provvede sull’appello n.r. 5966 del 2014:
1) accoglie l’appello, e per l’effetto, in riforma dell’ordinanza collegiale del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I bis, n. 5484 del 23 maggio 2014, accoglie l’istanza ex art. 116 comma 2 c.p.a. proposta in primo grado e dichiara che i diritti di ricerca e visura non sono dovuti per l’esame dei documenti;
2) dichiara compensate per intero tra le parti le spese del doppio grado del giudizio sull’istanza.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi,   Presidente
Diego Sabatino,   Consigliere
Raffaele Potenza,   Consigliere
Andrea Migliozzi,   Consigliere
Leonardo Spagnoletti,   Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE      IL PRESIDENTE

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